“Trasporto sanitario, affidamenti illegittimi”. L’avvocato generale della Corte di giustizia europea fa tremare il volontariato italiano

Volontari del trasporto sanitario delle Pubbliche Assistenze

Volontari del trasporto sanitario delle Pubbliche Assistenze (ph. Anpas)

ROMA. Potrebbe essere una brutta tegola sul volontariato italiano, soprattutto per quello delle regioni del centro Italia, il parere dell’avvocato generale della Corte di Giustizia Europea Nils Wahl che ha pubblicato nelle scorse settimane le sue conclusioni sulla causa fra l’ASL 5 «Spezzino», l’Anpas della Liguria e la Regione Liguria contro le cooperative sociali San Lorenzo e Croce Verde Cogema.

IL CONTENZIOSO – La causa risale agli anni scorsi. Nel 2010 l’Asl n. 5 “Spezzino” ha stipulato convenzioni per la fornitura di servizi di trasporto sanitario con due realtà di volontariato: l’Anpas e la Croce Rossa Italiana. Dopo questo affidamento, le due cooperative sociali sono ricorse al Tar della Liguria, contestando l’aggiudicazione degli appalti. Il Tar ha concluso che le convenzioni contestate dalle due cooperative nel procedimento costituivano appalti pubblici aggiudicati in violazione di diversi principi stabiliti dal Trattato di Funzionamento dell’Unione europea. Regione Liguria e Anpas hanno poi fatto appello al Consiglio di Stato. Il quale, dubitando della compatibilità della norma italiana con il diritto dell’Unione, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte alcune questioni pregiudiziali che riguardavano la coerenza delle norme sulle quali si basava l’affidamento all’Anpas e alla Croce Rossa rispetto al diritto dell’Unione europea. In particolare chiedeva se “il diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici – nel caso in esame, trattandosi di contratti esclusi, i principi generali di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità – osti ad una normativa interna che permetta l’affidamento diretto del servizio di trasporto sanitario, dovendo qualificarsi come oneroso un accordo quadro, quale quello qui in contestazione, che preveda il rimborso anche di costi fissi e durevoli nel tempo”.

LA NORMA REGIONALE DELLA DISCORDIA – La norma su cui il giudice ha chiesto il parere è l’articolo 75-ter (Gestione del trasporto sanitario) della legge 41/2006 della Regione Liguria. In sostanza prevede che il trasporto sanitario sia assicurato direttamente dalle autorità sanitarie locali, avvalendosi di mezzi propri. Se le autorità non sono in grado di assicurare i servizi, possono ricorrere a fornitori esterni. In tal caso, in via di principio devono affidare tali servizi ad associazioni di volontariato (quali la Croce Rossa) o ad altri enti pubblici, a fronte di un mero rimborso spese. Qualora ciò non sia possibile, sempre secondo la norma, le autorità sanitarie locali possono esternalizzare tali servizi ad altri soggetti, scelti in conformità con le norme sugli appalti pubblici.

LA PATENTE DEL VOLONTARIATO NON BASTA – L’avvocato generale Wahl stronca le tesi della Regione Liguria e dell’Anpas, i quali sostengono che, non esercitando le onlus a cui viene affidato il trasporto sanitario alcuna attività economica, e godendo solo di rimborsi spese, non possono essere qualificate come imprese -o meglio come operatori economici- ai sensi del diritto dell’Unione. Secondo Wahl questa tesi non è corretta perché il “concetto di «operatore economico» è molto ampio e deve essere interpretato nel senso di ricomprendere qualsiasi ente che offra beni o servizi sul mercato”. Inoltre un compenso sotto forma di mera copertura dei costi, come già stabilito per altre cause dalla Corte di Giustizia, “soddisfa il criterio di «titolo oneroso» ai fini delle direttive europee”.

Secondo l’avvocato generale, “in tale contesto è irrilevante che i costi da rimborsare da parte delle pubbliche amministrazioni ricomprendano solo ciò a cui le parti si riferiscono come «costi diretti» (e che ritengo indichino i costi marginali), o si estendano anche ai «costi indiretti» (vale a dire, una parte dei costi fissi, calcolata in proporzione alla quota che i servizi di trasporto sanitario dati in affidamento rappresentano rispetto all’attività complessiva dell’associazione). Infatti, anche se una disposizione interna prevedesse il mero rimborso dei costi diretti, ciò non sarebbe sufficiente a porre gli appalti stipulati ai sensi di tale disposizione al di fuori dell’ambito delle norme dell’Unione sugli appalti pubblici”.

SOLIDARIETA’, MA DENTRO ALLE NORME EUROPEE – Nelle conclusioni l’avvocato Wahl commenta anche il rilievo rispetto ai fini di solidarietà dell’opera del volontariato. “L’importante funzione attribuita alle suddette associazioni -scrive- non può essere perseguita, a mio avviso, agendo al di fuori dell’ambito delle norme comuni, bensì operando all’interno dei confini delle suddette norme, approfittando delle specifiche norme emanate dal legislatore al fine di sostenere le loro attività. Per esempio, l’articolo 26 della direttiva 2004/18 dispone che le amministrazioni aggiudicatrici «possono esigere condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’appalto purché siano compatibili con il diritto [dell’Unione] e siano precisate nel bando di gara o nel capitolato d’oneri. Le condizioni di esecuzione di un appalto possono basarsi in particolare su considerazioni sociali e ambientali”.

IL VOLONTARIATO DOVREBBE GIA’ ESSERE AVVANTAGGIATO – Altra considerazione interessante di Wahl riguarda il merito dei meccanismi per aggiudicarsi un appalto. In sostanza, secondo l’avvocato generale, già il fatto di essere “volontariato” dovrebbe segnare un vantaggio competitivo legittimo per partecipare alle gare. “Con ogni probabilità, le associazioni di volontariato che chiedono un mero rimborso delle spese sostenute, e che sono gestite in modo ragionevolmente efficace, dovrebbero, in linea di principio, essere spesso in grado di prevalere nelle procedure di aggiudicazione pubblica semplicemente in virtù del rapporto costo/efficacia di cui possono beneficiare”.

LE CONCLUSIONI – Il parere dell’avvocato generale della Corte di Giustizia europea si conclude in modo chiaro: “Gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE e la direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, ostano ad una norma nazionale ai sensi della quale, in caso di aggiudicazione di appalti per la fornitura di servizi di trasporto sanitario, sia prevista l’attribuzione in via prioritaria alle associazioni di volontariato, senza nessuna forma di gara e stabilendo soltanto il rimborso delle spese effettivamente sostenute”. Il volontariato, quindi, deve essere messo sullo stesso piano di tutti gli altri operatori economici, a meno che l’appalto non ecceda la soglia direttiva 2004/18 e l’aggiudicazione non comporta alcun interesse transfrontaliero.

IL PRECEDENTE E GLI SCENARI – La Corte di Giustizia Europea si era già pronunciata su questa materia, in merito alla controversia fra Regione Toscana e Commissione Europea nel novembre 2007, ribadendo che “la circostanza che, a seguito del fatto che i loro collaboratori agiscono a titolo volontario, tali associazioni possano presentare offerte a prezzi notevolmente inferiori a quelli di altri offerenti non impedisce loro di partecipare alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici previste dalle direttive europee.

Niente era cambiato dopo quel pronunciamento e oggi la questione si ripropone in un’altra Regione, ma mette ancora più in discussione tutto il sistema. Toccherà di nuovo alla Corte di Giustizia Europea decidere se il parere dell’avvocato generale Wahl è corretto e pronunciarsi in merito. In tal caso verrebbe definitivamente messo ko il meccanismo che assicura alle organizzazioni di volontariato, in particolare della Liguria, dell’Emilia Romagna e della Toscana di essere privilegiati negli affidamenti del trasporto sanitario. E verranno costrette le Regioni a rimandare a gara tutti i servizi di trasporto.

Print Friendly

Commenti

  1. […] tesi dell’avvocato Wahl, riportata quasi integralmente da VolontariatOggi.info, ribalta la posizione di Regione Liguria e Anpas. Ed è presto spiegata: il governo regionale, […]